同时，皇帝出巡的时候，还会给太后、太皇太后上请安折。所以，初期奏折的家信特色极为明显。后期，奏折变成正式公文，也就有了更多的行政功能。第三是内容。这一点就不用解释，直接看雍正皇帝的奏折批示就行。朕就是这样的汉子！就是这样的秉性，就是这样的皇帝！尔等大臣若不负朕，朕再不负尔等也。哪家公文能这么批？甚至，你都不能说雍正在回信，他这是在发微信。
你侬我侬、溢于言表，全是情感宣泄。但还有更离谱的，比如雍正批给年羹尧的：朕实在不知道该怎么疼你，才能对得起天地神明。如果不知道，你都以为这两个家伙在搞基。谈恋爱、说情话，也很少这么肉麻。而这却是大清皇帝在臣下奏折上的御笔批示，相当于回信。在康熙朝，奏折这种文书虽然没有得到法理认可，但已经有了从私信向公文转变的趋势，也就是兼具了公文属性。
所以，这就要求把密折区分出来。虽然都能上达天庭，但有些内容不仅坚决不能公开，而且必须保密，最好只有皇帝和奏报官员知道。所以，这个趋势发展大体如下：最初，奏折就是密折，完全是主子和奴才间的私人信件。但，其中记录了很多不为外人道哉的内容。如康熙五十一年上谕：朕为国为民，宵旰勤劳，亦属分内掌事，此外所不得闻者，常令各该将军、总督、巡抚、提督、总兵官因请安折内附陈密奏，故各省之事不能欺隐，此于国计民生，大有裨益也。
“因请安折内附陈密奏”，本来是一封奴才向主子请安的“私信”，但“私信”里面有密奏。既然有了密奏，那就必须保密。接着，皇帝就要强调保密工作，而奏折也就有了向密折转变的需求。如康熙四十八年，康熙皇帝在苏州织造李煦的请安折上的御批：朕体安。近日闻得南方有许多闲言，无中作有，议论大小事。朕无可以托人打听，尔等受恩深重，但有所闻，可以亲手书折奏闻才好，此话断不可以叫人知道，若有人知，尔即招祸矣。
皇帝到底说了什么话，才断不可以叫人知道？李煦又到底告了什么密，才会人知定招祸？不管是什么话，反正就是不能公开，一定要保密。而且，这种保密御批非常之多。皇帝特别担心奏折中的秘密泄露出去。如康熙三十二年给李煦奏折的朱批，“凡有奏帖，万不可与人知道”；再如康熙四十三年给曹寅奏折的朱批，“倘有疑难之事，可以密折请旨。
凡奏折不可令人写，但有风声，关系匪浅。小心，小心，小心，小心！”三个小心都不够，必须说四个。最后，如此小心、如此机密、如此不可为外人道哉，再又被权力所加持。于是，到了雍正朝，密折正式演变为密折制度。具体而言，包括四点制度化的内容：一个是定期收回朱批奏折。书写密折之人，必须在一定期限内，将原折和朱批一起上交，由宫中保管，而且严禁私抄留存。
二是制造专用箱锁。雍正皇帝专门定制了上报密折的皮匣，还配了专门锁钥，发给可以密折上报的官员，专门用来传递密折。三是密折直送内廷。地方督抚的密折直接送到内廷乾清门，地方小官的密折交由皇帝指定的王公大臣代为转呈。转呈的王公大臣都是皇帝心腹，如怡亲王允祥、尚书隆科多、大学士张廷玉等。四是皇帝亲自拆阅密折。不管是直送内廷乾清门的密折，还是由心腹王公大臣转呈的密折，最后都要递到雍正案头，也必须由雍正皇帝亲自拆阅。
不用管密折内容如何，单就这套严密流程，你就能知道密折和密折制度绝对不是什么正大光明的君子政治。那么，密折以及密折制度，或者也可以说奏折，有什么好处或作用吗？雍正皇帝评价说：朕即位以来，令满汉文武诸臣及科道等官，皆用密摺奏事。盖欲明目达聪，尽去壅蔽。以收实效也。“明目达聪”“尽去壅蔽”，这话说得多好。在最初，很可能真有这个作用。
但越到后来就越不是这么回事。首先，皇帝制度成了真正的独裁制度，关键是这个制度是为私的。以前，皇帝是大清帝国的最高领袖和最高权力衙门，而现在竟成了大清帝国的最高情报衙门。康熙晚年一直鼓励大臣密折奏事。但规模一般、人数有限。能上报密折的，不过百人。而雍正朝就邪乎了，短短十三年中，参与密折上报的官员，就多达一千一百多人。
现存的雍正朱批奏折，超过四万多件，其中汉文三万五千件、满文七千件，而大多数都是密折。奏折逐渐上升为公文之后，主要可以分为三类，一类是奏报者可以留存的；一类是要宫中收回的；一类是可以公开散发的。密折大体属于第二类。其他已经有了公文属性，而第二类主要是情报属性和秘密属性。明朝皇帝也搞情报，但会假手于人，也就是东厂和锦衣卫。
